一、人口老龄化与劳动力迁移下的政策转型

中国出生人口下降和老年人口增加的趋势将长期持续。一方面，随着经济的不断增长以及由此带来的生活水平的改善，我国的出生人口将进入一个持续的下降通道；从全世界来看，在处于和平的环境下，情况基本如此。另一方面，随着医疗条件的改善、营养丰富等，预期寿命不断提高，老年人口数量会不断上升。因此，双重因素推动的人口老龄化将成为不可避免的事实。

除人口老龄化外，农村劳动人口迁移也将持续。这是由两大原因造成：首先，农业生产方式的改善减少了所需的农业就业人员，而城镇化进程需要更多的劳动力。双向作用必然导致农村剩余劳动力向城市转移。其次，当前我国城市生活质量远高于农村，相当一部分农村人口出于对美好生活的向往而倾向于到城市生活。随着未来发展，中国农村人口占总人口比例将可能从目前的1/3，下降到20%，甚至20%以下。

我国人口形势的特殊性意味着政府应更为重视未来劳动人口的素质问题。人口素质问题将决定我国在全球格局中的地位。在特殊的国际政治、经济环境下，中国将经济发展依赖于国外的先进技术和产品会比较困难。这意味着国内需要发展“内循环”体系，需要加强技术创新，需要建立属于我们自己的有效、可靠的产业链和供应链。

然而，随着在新中国第二个生育高峰中出生的人口逐步进入退休年龄阶段，在未来的几年中每年会有1000万左右的城市劳动力退休。面对发展的后续劳动力问题，我们既要考虑现时劳动力，也要关注未来劳动力。未来，我们需要的是高素质的劳动力，提高人口素质将助力未来的经济发展。在此背景下，政府的政策应从维持劳动力存量转向提升未来劳动力质量。我们看到今天中国城市流水线上的工人、建筑工地上的工人，大都来自农村，因此，关注未来劳动力的质量，不能仅关注城市，也必须关注或者更加关注农村。

二、我国婴幼儿照护政策的解读

我国婴幼儿照护政策在近年来不断完善。该政策起源于对现有劳动力存量问题的考虑：因为国内需要现存的劳动力维持经济运行，所以政府希望一部分生完孩子的母亲可以尽快回到职场工作。2019年，国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），并在多个层次提出了具体目标。在今年3月份通过的“十四五”规划中，将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数作为经济社会发展20个主要指标之一，并要求在2025年达到千分之四点五。

2019年的《指导意见》中提出了几大目标和任务，与我们今天讨论的话题有关。首先，《指导意见》明确提出，政策目标是到2025年基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。其次，《指导意见》对农村儿童发展给予了高度关注，特别指出两大任务：在农村社区综合服务设施建设中，统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设；加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持，推广婴幼儿早期发展项目。

在未来，婴幼儿照护政策问题应将经济增长和社会发展两方面相结合进行思考。我国正在向第二个百年奋斗目标迈进。到2049年，我国要成为世界科技强国，要基本实现共同富裕。这些目标的实现，要求未来人口素质不断提高。所有婴幼儿照护服务工作的目标，必须要从支持母亲重回职场转移到提高出生人口素质上。促进儿童发展应该是条件不够时创造条件也要干的事情，现在起做这件事也许会为二十年以后的国家发展起到重要作用。

为实现这一目标，政府和社会需要形成以下几点共识：首先，0到3岁是儿童早期发展的关键时期。促进儿童早期发展，对我国顺利实现第二个百年目标至关重要。其次，实现第二个百年目标需要所有中国人的参与。政府和社会要为所有中国儿童提供参与发展的能力和机会。“出生决定命运”不应该是我们的选项，不能成为制约农村儿童发展的原因。不管是生活在城市的孩子，还是生活在农村的孩子，不管是生活在富裕家庭的孩子，还是生活在困难家庭的孩子，都应该有机会站在同一条起跑线上。最后，在今天的中国，横向流动的空间已经打开。现在整个社会需要通过赋能和政策完善，继续促进纵向流动。开放的横向和纵向流动空间将使中国的儿童和整个国家得到更好发展。

三、我国婴幼儿照护政策的解决方案探索

当前，我国已经在儿童早期发展领域采取了一系列措施。

在城市层面采取的行动包括：第一，中央政府目前要求压实各地的托位数指标，不仅要求在2025年达到千分之四点五，还要求各地确立每年计划达成的目标值。第二，国家发改委为一部分提供普惠服务的托位给予每个托位1万元的经费支持。第三，推动建设一批儿童友好城市、社区。第四，一些地方政府结合生育政策落实，提供一部分支持。

然而，当前城市托育服务还存在需要进一步考虑的问题。一是场地的数量不够。一方面新建场地需要一定时间，另一方面如果新建的场地过于遥远，父母每天把孩子送去托育是不现实的。二是未建立合适的管理方法。目前部分政策在起步阶段照搬了幼儿园的管理办法，需要在坚持儿童安全、儿童友好的前提下尽快调整完善。三是未明确“普惠”的含义。“普惠”应是让托育机构在某个确定价格下面提供托育服务，还是普遍惠及每个孩子、每个机构？这需要进一步讨论。四是如何做到有托有育。如果没有机制给予补贴的话，机构需要把收费降到很低。这种情况下只能保证“托”，而无法保证“育”，因为提供服务的人员需要报酬。五是城市托位仍然缺乏。根据估计，2025年我国人口总量应该在14.2亿左右，按照4.5‰的托位数计算，应该有640万个左右的托位；按照目前的支持政策和生育意愿估算，预计2025年0-3岁婴幼儿的总量应该在3600万-4000万之间，也就是说，640万个托位大致上能满足16%-18%的3岁以下儿童的托育需求。因此，我们也要考虑其余超过80%的、未在托育机构托育的孩子的发展环境。往往，这些孩子在城市里更多是流动儿童、中低收入家庭的儿童，更需要我们去思考如何为他们创造早期教育的条件。

在乡村层面，国家在2014年到2020年出台了贫困地区儿童发展规划，对儿童早期发展起到一定推动作用。此外，“一村一园”项目和“养育未来”项目先后获得WISE世界教育创新项目奖，说明中国的实践获得了国际社会的认可，相应的工作方案、模式是科学、有效的。

如何进行政策倡导，将局部实践上升为全国性的政策是乡村托育下一步需要探索的方向。在未来，国家应该增加对乡村托育的投入。去年中国GDP超过一百万亿，如果其中有千分之一投入进来，那整个工作就会全力铺开。从财力上看，通过国债等途径也能够解决投入问题。同时，要在干预有效的前提下更好地控制成本。这也是在开展“毕节儿童示范区”项目过程中重要的考虑因素。干预效果是干预内容和干预频率的乘积。在人力成本逐步上升的背景下，如何丰富干预内容，如何把握有效干预时间，需要我们进一步探索并给出明确答案。

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